Instanțele pot suspenda deciziile CNPF

Curtea Constituțională a declarat neconstiționale prevederile art.21 (3) din Legea contenciosului administrativ. Normele declarate neconstituționale făceau imposibilă suspendarea deciziilor Comisiei Naționale a Pieței Financiare (CNPF). Odată cu intrarea în vigoare a hotărârii Curții Constituționale,  la cererea persoanei interesate, orice decizie a CNPF poate fi suspendată în instanța de contencios administrativ.

Prima care a avut de suferit de pe urma hotărârii Curții Constituționale pare să fie Agenția Națională pentru Reglementări în Energetică (ANRE). De ceva timp autoritățile competente de reglementările în energetică promovau modificarea același art.21 (3) din Legea contenciosului administrativ, pentru a exclude posibilitatea suspendării deciziilor ANRE. Guvernul intenționa să aprobe un aviz pozitiv asupra acestor modificări în ședința din 16 ianuarie 2013. Se pare că hotărârea recentă a Curții Constituționale a convins Guvernul să excludă din ordinea de zi modificările la art.21 (3) din Legea contenciosului administrativ și să refuze, sau cel puțin, să amâne adoptarea unui aviz pozitiv pentru modificările propuse.

Intenția ANRE ne arată una din cauzele indirecte care au dus la declararea neconstituționalității art.21 (3). De la adoptarea sa în 2000, Legea contenciosului administrativ prevedea posibilitatea suspendării oricărui act emis de o autoritate publică. Amendamentele operate la lege în 2007 au exceptat deciziile CNPF de la această normă. În 2010 se adoptă noi amendamente, în temeiul căror nici deciziile Curții de Conturi nu puteau fi suspendate. Recent, ANRE propunea un amendament similar. Tindem să credem, că și alte autorități ar fi urmat aceeași cale de a-și excepta propriile decizii de posibilitatea suspendării.

Din acest punct de vedere, hotărârea Curții Constituționale este importantă nu doar, și probabil nu atât, pentru că oferă dreptul de a cere suspendarea deciziilor CNPF și Curții de Conturi. Orice argumente nu ar fi aduse, lipsa posibilității de suspendare a unor decizii emise de autorități publice este o limitare de drepturi. Meritul hotărâri Curții Constituționale este că va bloca posibilele inițiativele ale autorităților publice de a cere modificarea Legii contenciosului administrativ, pentru a interzice suspendarea deciziilor pe care le emit.

În ce măsură hotărârea Curții Constituționale ar putea afecta piața de capital?

Posibilele consecințe ale hotărârii Curții Constituționale ar putea fi deduse din argumentele invocate de CNPF în fața înaltei instanțe. În această privință, CNPF opinează:

Majoritatea deciziilor (emise de CNPF – n.a.) nu sînt translative, ci constitutive de drepturi, iar unele dintre acestea reprezintă măsuri de intervenție operativă pentru contracararea unor acțiuni ilicite specifice pentru piața financiară (tranzacții manipulatorii cu valori mobiliare sau fictive), blocarea înscrierilor în Registrul deținătorilor de valori mobiliare pentru prevenirea înstrăinării acestora unor persoane terțe, care pot să invoce calitatea de cumpărători de bună-credință. Astfel, aplicarea restricțiilor este proporțională cu scopul urmărit de Comisie prin asigurarea respectării legislației” (citat din pct.37 a Hotărârii Curții Constituționale).

Cele menționate ne sucerează, că imposibilitatea suspendării deciziilor CNPF este necesară, deoarece permite „contracararea unor acțiuni ilicite specifice pentru piața financiară (tranzacții manipulatorii cu valori mobiliare sau fictive), blocarea înscrierilor în Registrul deținătorilor de valori mobiliare pentru prevenirea înstrăinării acestora unor persoane terţe, care pot să invoce calitatea de cumpărători de bună-credinţă”. Respectiv, declararea neconstituționalității art.21 (3) va limita posibilitățile de „contracarare a unor acţiuni ilicite specifice pentru piaţa financiară

Dacă admitem că această motivație este corectă, atunci ne lovim de câteva vicii evidente ale ei. Mai întâi, deciziile CNPF se referă la o gamă extinsă de situații, fără a se limita doar la cazurile indicate mai sus. Ca urmare, art.21 alin.(3) ar urma să excepteze de suspendare doar deciziile referitoare la „tranzacții manipulatorii cu valori mobiliare sau fictive”. Acest aspect a fost sesizat de Curtea Constituțională. Nu întâmplător motivația de mai se referă la „o parte din acestea”, și nu la toate deciziile emise de CNPF. Pentru a motiva constituționalitatea art.21 (3), s-a afirmat că deciziile BNM nu pot fi suspendate în contencios administrativ, și că această normă a fost anterior a fost recunoscută constituțională din Curtea Constituțională. Argumentul este corect, dar nu poate fi aplicat în situația examinată, deoarece în cazul BNM sunt exceptate de suspendare doar deciziile ce țin de retragerea licenței.

În al doilea rând, suspendarea deciziei CNPF nu neapărat afectează scopul urmărit (asigurarea respectării legislației) și nu duce în mod obligatoriu la consecințe ireversibile, chiar dacă este vorba de manipulări cu valori mobiliare. Pentru astfel de cazuri restricționarea dreptului de a cere suspendarea deciziilor CNPF este inutilă.

În al treilea rând, daca se invocă „prevenirea înstrăinării acestora (valorilor mobiliare – n.a.) unor persoane terţe, care pot să invoce calitatea de cumpărători de bună-credință”, atunci această abordare trebuie aplicată pentru orice bunuri și drepturi. Acceptarea acestui argument ar însemna că art.21 (3) trebuie să interzică suspendarea tuturor deciziile emise de autorități publice prin care se asigură „prevenirea înstrăinării bunurilor și drepturilor unor persoane terțe, care pot să invoce calitatea de cumpărători de bună-credință”, fără a se limita la deciziile privind transferul valorilor mobiliare.

Cele menționate nici pe departe nu au ca scop să arate că Curții Constituționale nu i-au fost aduse argumente concludente. Dorim doar să arătăm, că nu pot exista argumente care ne-ar convinge că toate deciziile unei autorități trebuie exceptate de suspendare. Indiferent dacă ne referim la deciziile CNPF, Curții de Conturi, ANRE sau orice altă autoritate de stat.  De pe poziția normelor constituționale poate fi motivată și justificată exceptarea deciziilor care se referă la cazuri și situații specifice. Excluderea tuturor deciziilor emise o autoritate publică din categoria celor care pot fi suspendate în contenciosul administrativ nu poate fi justificată. Anume caracterul extensiv al normelor din art.21 (3), prin care toate deciziile CNPF erau exceptate de suspendare, a dus la declararea neconstituționalității acestora.

Din acest punct de vedere, declararea neconstituționalității art.21 (3) din Legea contenciosului administrativ este, fără îndoială, justificată. În același timp, hotărârea Curții Constituționale nu trebuie înțeleasă în sensul, că nici o decizie a CNPF nu ar trebui exceptată de suspendare în contenciosul administrativ (evident, cu condiția că o astfel de excepție va fi prevăzută de lege).

Dimpotrivă, înalta curte admite că deciziile unei autorități statale pot fi exceptate de suspendare în contenciosul administrativ. Drept dovadă în acest sens servește una din hotărârile anterioare ale Curții Constituționale, prin care s-a recunoscut constituționalitatea normelor Legii instituțiilor financiare care exclud posibilitatea suspendării deciziilor BNM de retragere a licențelor băncilor comerciale.  Curtea Constituțională își motivează poziția prin art.54 alin.(2) din Constituție, menționând că astfel de cazuri pot fi admise dacă „urmăresc un scop legitim, sînt necesare într-o societate democratică şi sunt proporționale cu scopul urmărit” (a se vedea pct.94 din Hotărârea Curții Constituționale nr.24 din 15.11.2011).

Putem deduce, că în opinia Curții, lichidarea unei bănci comerciale și consecințele pe care aceasta le implică corespund acestor criterii. „Lichidarea unei bănci, afirmă Curtea Constituțională în hotărârea sa, are ca scop de a despăgubi prompt și sigur creditorii săi, precum și de a evita eventualele repercusiuni ale incapacității sale de plată asupra întregului sistem bancar al țării”. Acest raționament vine să motiveze decizia înaltei instanțe de a recunoaște constituționalitatea deciziilor BNM privind retragerea licențelor.

Aici însă ajungem la o situație cât se poate de interesantă. Cele afirmate de Curtea Constituțională se aplică perfect unor situații de piața de capital. Este cazul retragerii licențelor de activitate pe piața de capital pentru operatorii, care, similar băncilor comerciale, atrag mijloace bănești de la investitori (în cazul băncilor – de la deponenți). Ne referim la emitenții care efectuează oferte publice de valori mobiliare, dar și la operatorii care acumulează mijloace bănești în vederea investirii lor în instrumente financiare – administratorii fiduciari, brokerii și organismele de plasament colectiv. Adaptând cele menționate de Curtea Constituțională la piața de capital, este corect să afirmăm că „lichidarea unui organism de plasament colectiv are ca scop de a despăgubi prompt și sigur creditorii săi, precum și de a evita eventualele repercusiuni ale incapacității sale de plată asupra întregului sistem financiar al țării”.

Bazându-ne pe raționamentele Curții Constituționale, deciziile CNPF privind ofertele publice și cele prin care se retrage licența unor operatori ai pieței ar trebui să fie exceptate de suspendare în instanțele de contencios administrativ. O astfel de excepție ar fi necesară și, desigur, constituțională. Este evident că Curtea Constituțională nu putea să modifice conținutul art.21 (3) din Legea contenciosului administrativ, înlocuind  „toate deciziile CNPF” cu „deciziile CNPF referitoare la ofertele publice și de lichidare a operatorilor pieței”. Însă o modificare ulterioară în această privință ar putea fi necesară, indiferent dacă ea va fi operată în Legea contenciosului administrativ, în actuala sau noua Lege privind CNPF.

Cineva ar putea pretinde că astfel de modificări sunt inutile din moment ce în Republica Moldova nu au loc oferte publice, nu există organisme de plasament colectiv și nu este răspândită practica transmiterii mijloacelor bănești în administrarea operatorilor pieței. De acord. Dar astfel de operațiuni sunt permise de lege și pot avea loc în orice moment. Iar CNPF, ca autoritatea ce reglementează și supraveghează piața, trebuie să dispună de instrumente pentru a „despăgubi prompt și sigur creditorii organismului de plasament colectiv, precum și de a evita eventualele repercusiuni ale incapacității sale de plată asupra întregului sistem financiar al țării”.

Apropo, autorul sesizării adresate Curții Constituționale nu a cerut – și înalta instanță nu a dispus – neconstituționalitatea art.23 din Legea privind CNPF. Partea finală a acestui articol prevede norme similare celor din art. 21 (3) al Legii contenciosului administrativ (conform art.23 din Legea privind CNPF contestarea deciziilor CNPF în instanța de judecată nu suspendă executarea acestora). S-a ajuns la situația în care o normă declarată neconstituțională în cadrul unei legi, rămâne validă în cadrul altei legi. E greu de crezut că toate părțile implicate vor accepta unanim că art.23 din Legea privind CNPF devine caduc în virtutea recentei hotărâri a Curții Constituționale. Iar acest fapt ar putea aduce dureri de cap, cel puțin la o primă etapă, instanțelor de judecată, CNPF și persoanelor care vor contesta deciziile CNPF. O dovadă în plus că amendamentele în această privință sunt iminente.

Lasă un răspuns: